Ao longo do desenvolvimento do Mercosul, a participação social foi colocada como um elemento legitimador da integração. Contudo, diversos são os obstáculos identificados pela literatura para a concretização dessa participação. Dentre elas, destaca-se os limites impostos pela baixa institucionalização e intergoverrnamentalidade. Assim, propõe-se um indicador para mensurar a participação de atores fora da burocracia estatal no Mercosul desde 1991 até 2019. O Indicador de Participação Social (IPS) foi composto por três dimensões: (i) institucionalização, (ii) potencial inclusivo e democratizante e (iii) representataividade. Por meio do IPS, foi possível identificar três fases da participação social e o possível início de uma quarta. A primeira foi chamada de “fase do ensaio”, de 1991 a 1993, com o início da participação, de maneira pontual e setorizada. A segunda, denominada “fase do prólogo”, entre 1994 e 2004, com muito baixa participação, porém com crescimento rápido por conta da institucionalização do Protocolo de Ouro Preto seguido de estabilização. A terceira, a “fase do desenvolvimento”, de 2005 a 2015, que chega a ter participação média puxada pelas iniciativas nacionais dos Estados-membros. A partir de 2016, pode-se identificar uma possível reversão de tendência, com o que se chamou de “fase da incógnita”, dada a incerteza quanto ao futuro da integração no que tange à dimensão social. Identifica-se um crescimento da participação social e da representatividade apesar de todos os limites impostos pela baixa institucionalização. Por outro lado, persiste a centralidade dos Estados no sentido de possibilitar a entrada dos atores não-estatais.

Palavras-Chave: participação social; atores não-estatais; Mercosul; indicador.